In den letzten Wochen gab es eine neue Entwicklung in der anhaltenden Saga um das Schicksal der eingefrorenen Devisenreserven der russischen Zentralbank (CBR). Nach Angaben der Financial Times haben sich die Gespräche der G7 auf die Ausgabe von Anleihen verlagert, die durch CBR-Vermögenswerte zum Nutzen der Ukraine besichert sind. Zwei namentlich nicht genannte Beamte, die von der FT zitiert wurden, bezeichneten den Vorschlag der belgischen Regierung als "eine führende Option, um die eingefrorenen Gelder für die Ukraine freizugeben". Einer der Gesprächspartner der FT äußerte sich offen über die Gründe für den Vorschlag: Dies würde unter anderem die Frage aufschieben, was mit den russischen Staatsvermögen passiert, auch wenn sie als Sicherheiten verwendet würden. Nur wenige Tage später deutete ein Reuters-Bericht darauf hin, dass die Idee in Europa außerhalb Belgiens nicht viel Unterstützung genießt. Laut der Quelle von Reuters leidet der Vorschlag "unter den gleichen rechtlichen, wirtschaftlichen und finanziellen Bedenken wie eine Beschlagnahmung". Was ist also von diesen Berichten und dem belgischen Vorschlag zu halten, die eingefrorenen Währungsreserven der Zentralbank zu besichern? Wie so oft ist es sinnvoll, mit etwas Kontext zu beginnen. Seit dem Einfrieren der Reserven der CBR im Februar 2022 kursieren mehrere konkurrierende Optionen für ihre endgültige Veräußerung. Stand der Debatte Der am wenigsten ehrgeizige (oder, je nach Formulierung, umsichtigste) Ansatz besteht darin, die Vermögenswerte einfach einzufrieren, angeblich als Druckmittel gegenüber Russland. "Vordergründig" deshalb, weil selten, wenn überhaupt, erklärt wird, was dieser Hebel bewirken soll: Russlands Zustimmung, Reparationen für den Schaden zu zahlen, der bereits die Höhe der eingefrorenen Vermögenswerte übersteigt? Oder der Verzicht Russlands auf seine Invasion, die diese Quelle des Druckmittels bisher nicht herbeigeführt hat? Beide Ergebnisse sind unplausibel, aber dieser Ansatz vermeidet die Schwierigkeiten, die mit dem Versuch verbunden sind, CBR-Vermögenswerte zu beschlagnahmen. Das ist der eigentliche Reiz dieser Option: Sie bewahrt den Status quo und entlastet die G7-Regierungen von schwierigen Entscheidungen. Der zweite Ansatz, der sich Ende 2022 in der EU abzeichnete, sieht die Beschlagnahme und/oder Besteuerung der Zinsen vor, die auf CBR-Vermögenswerte im Wert von 191 Mrd. EUR bei Euroclear, einer belgischen Wertpapierclearingstelle, angefallen sind. Das mag auf den ersten Blick eine merkwürdige Unterscheidung sein: Rechtlich gesehen gibt es doch keinen wirklichen Unterschied zwischen dem Kapital und dem Zins? Obwohl viele (mich eingeschlossen) den Vorschlag auf dieser Grundlage kritisiert haben, hat er Methode. Die EU-Sanktionen haben dazu geführt, dass CBR-Vermögenswerte bei Euroclear festsitzen, wobei Euroclear nach belgischem Recht offenbar frei ist, sie zu investieren und – vorerst – die Zinsen zu behalten. Der an Zinsen erwirtschaftete Betrag gehörte daher nie der CBR. Die Diskussion darüber, was damit geschehen soll, ist noch nicht abgeschlossen, aber die 4,4 Milliarden Euro, um die es geht, sind zwar eine beträchtliche Summe, würden aber kaum die Höhe des Schadens verringern, den Russland der Ukraine zugefügt hat. Der dritte Ansatz besteht darin, die eingefrorenen Reserven der CBR an die Ukraine zu übertragen, um die Reparationsverpflichtungen Russlands zu erfüllen. Die Idee ist nach wie vor umstritten, obwohl sie durch die jüngste Unterstützung durch die Regierungen der USA und Großbritanniens Auftrieb erhalten hat. Darüber hinaus haben sich die Meinungsverschiedenheiten, die es umstritten machen, inzwischen weitgehend herauskristallisiert. Die zentralen Rechtsfragen sind die Rechtmäßigkeit von Gegenmaßnahmen Dritter, die Anwendbarkeit der kollektiven (nicht gewaltsamen) Selbstverteidigung; sowie, wenn Gegenmaßnahmen geltend gemacht werden, ob eine solche Übertragung mit den Anforderungen an die Rechtmäßigkeit von Gegenmaßnahmen vereinbar wäre. Die wichtigste politische Frage sind die wahrscheinlichen Auswirkungen der Beschlagnahmung auf das internationale Finanzsystem, vor allem in Bezug auf die Reaktion der Nicht-G7-Staaten auf diese Ausübung der "westlichen" Finanzmacht. Ein neuartiger Vorschlag? In diesem überfüllten Feld bietet die Besicherung einen weiteren Weg, und zwar keinen ganz neuen. Erste Erwähnungen davon gab es mindestens schon vor einem Jahr, wenn nicht früher. Neu ist, dass er sich als plausibler Kandidat herauskristallisiert hat. Prinzipiell kann man viel Verständnis für ein Vorgehen haben, das die Ukraine finanziell unterstützt und gleichzeitig die Herausforderungen vermeidet, die mit einem Transfer von CBR-Vermögenswerten verbunden sind. Das Problem ist, dass diese Herausforderungen bestenfalls aufgeschoben werden. Würden die G7-Staaten russisches Staatseigentum direkt als Sicherheit verpfänden, käme das einer Beschlagnahmung gleich. Wahrscheinlicher scheint ein ähnliches Arrangement zu sein, wie es der Journalist Martin Sandbu beschrieben hat. Es würde eine Kreditaufnahme gegen die Verpflichtung Russlands zur Zahlung von Reparationen beinhalten, verbunden mit der Verpflichtung, die Vermögenswerte der CBR einzufrieren, bis die Verpflichtung erfüllt ist. Wenn die Schuldverschreibungen nicht durch die Fälligkeit ausgeglichen werden, werden die CBR-Vermögenswerte zu ihrer Zufriedenheit beschlagnahmt. Dennoch setzt das Programm voraus, dass die G7-Regierungen in Zukunft 350 Milliarden Dollar von Russland zurückfordern, während dieselben Regierungen genau das in den letzten zwei Jahren nicht getan haben. Ob sich Investoren anmelden werden, ist nicht selbstverständlich. Man muss sich auch fragen, wie lange es dauern würde, Mittel durch die Ausgabe von Anleihen zu beschaffen. Diese praktischen Fragen werden darüber entscheiden, ob sich die Besicherung als glaubwürdige Alternative zur Übertragung der 350 Milliarden Dollar herausstellt. Abhängig von den Details kann diese Regelung eine interessante völkerrechtliche Frage aufwerfen. Nehmen wir an, dass die Ukraine, wie Sandbu vorschlägt, den G7-Staaten das Recht abtritt, Reparationen gegen Russland zu fordern. Dann geben diese Staaten Anleihen aus, die durch ihre eigenen und nicht durch die ukrainischen Forderungen gegen Russland gedeckt sind. Wäre der Zahlungsausfall Russlands bei einer Zahlung, die die Ukraine beispielsweise an Belgien abgetreten hat, ein völkerrechtswidriger Akt, gegen den Belgien als direkt geschädigter Staat Gegenmaßnahmen ergreifen könnte? Kein Glück beim IGH Unabhängig von den G7-Diskussionen lohnt es sich, kurz auf die Auswirkungen der beiden jüngsten Urteile des IGH im Rechtsstreit zwischen Russland und der Ukraine einzugehen: das Begründetheitsurteil in der Rechtssache zur Konvention zur Finanzierung des Terrorismus und zur Konvention zur Rassendiskriminierung sowie das Urteil zu den vorläufigen Einwänden im Fall der Völkermordkonvention. Die Ukraine hat im ersten Fall keine Reparationen gefordert, und der Rest des zweiten Falls, der in die Hauptsache übergeht, kann ebenfalls zu keinen Reparationen führen. Das sieht nach einer schlechten Nachricht für das Streben der Ukraine nach Reparationen aus, aber ich bin mir nicht sicher, ob es das wirklich ist. Einerseits hätte ein Reparationszuspruch durch den IGH die Sorgen derjenigen zerstreuen können, die befürchten, dass die G7-Staaten nicht einseitig entscheiden sollten, ob Russland gegen das Völkerrecht verstoßen hat und wenn ja, wie viel es der Ukraine schuldet. Es gibt auch ein plausibles Argument, dass die Beschlagnahme von Staatseigentum zur Vollstreckung eines IGH-Urteils nicht gegen staatliche Immunitäten verstößt, was die Diskussion über Gegenmaßnahmen oder kollektive Selbstverteidigung überflüssig machen würde. Nehmen wir andererseits an, dass alle Ansprüche der Ukraine, die sich aus der Missachtung der Anordnung der vorläufigen Maßnahmen durch Russland im Fall der Völkermordkonvention ergeben, in der Sache begründet wären. Das hätte bedeutet, noch einige Jahre (mindestens!) auf ein Urteil zu warten, das für den IGH Neuland in Bezug auf die schiere Höhe des Schadens betreten hätte, den er hätte berücksichtigen müssen. Aus Sicht der Ukraine, die versucht, die Übertragung eingefrorener CBR-Vermögenswerte zu sichern, könnte das Schreckgespenst eines Reparationsurteils des IGH – zu einem unbestimmten Zeitpunkt in der Zukunft und von einem Gericht mit sehr begrenzter einschlägiger Rechtsprechung – eher eine Quelle der Ablenkung als der Hoffnung gewesen sein. Schlussfolgerung
Während die Debatte über die Zukunft der eingefrorenen russischen Währungsreserven weitergeht, sehen wir weiterhin Vorschläge, die darauf abzielen, die Herausforderungen des Transfers dieser Gelder an die Ukraine zu umgehen und gleichzeitig ein ähnliches Ergebnis zu erzielen, wenn auch nur teilweise. Man kann die Absicht begrüßen (oder sie als Verzögerungstaktik kritisieren), aber es führt kein Weg daran vorbei, dass auf lange Sicht nur drei Optionen übrig bleiben: die Übergabe an die Ukraine; Rückkehr nach Russland; oder unbegrenztes Einfrieren (was übrigens ein Oxymoron sein soll). Eines Tages werden die G7 in den sauren Apfel beißen und entscheiden müssen. Quelle: ejitalk
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